近年來共享單車作為一種便捷、環保的出行方式，在各大城市迅速普及，極大地方便了民眾的日常出行。在此背景下，各地政府積極履行職責，秉承服務民生的宗旨，深入考慮共享單車如何更好滿足民眾出行需求，著力解決“最后一公里”交通難題。同時，高度重視維護交通秩序，通過規范停車區域、引導文明騎行等方式，努力營造有序、暢通的城市交通環境。這些努力促使各地政府探索出寶貴管理經驗，為共享單車健康、可持續發展奠定了堅實基礎。但是有些地方政府對相關法律法規的理解出現偏差，違規設置市場準入壁壘，違背了《中華人民共和國行政許可法》有關規定、市場準入負面清單制度有關要求和建設全國統一大市場的中央部署精神。國家發展改革委前期通報的七批違背市場準入負面清單典型案例中有33個涉及共享單車領域，涉及違規增設準入條件、設置特許經營、收取道路占用費、占道經營費等，這些違法行為的存在對共享單車行業的健康發展和公眾利益造成不利影響。本文對共享單車的市場準入所涉及的法律問題進行分析和解讀，以期對地方治理的探索有所借鑒。
一、共享單車是占用公共資源還是節約公共資源？
共享單車作為群眾出行的重要方式，極大地方便了短途出行和公共交通接駁。然而，在一些城市，尤其是地鐵站、車站等人流密集區域，由于車輛數量過多、停放空間不足，導致亂停亂放現象頻發，不僅影響了行人通行，還給城市管理帶來了挑戰。因此，對于共享單車與公共資源的關系出現了不同聲音，有的認為共享單車是占用了公共資源，有的則認為是節約了公共資源。
過去，一些城市通過有樁、預付費的公共自行車為群眾提供出行服務，消費者需要前往特定停車樁位尋找可用車輛，這不僅對停車地點有嚴格要求，借車流程也相對復雜。現在，共享單車通過網絡支付、藍牙連接、衛星導航等技術提供更為便利和舒適的出行服務，深受群眾歡迎，已逐漸融入大眾生活之中。以北京市為例，最新數據顯示，全市共享單車騎行量已破10億人次，日均騎行量300余萬人次。共享單車已經成為多元化出行的重要組成部分，在更好滿足公眾出行需求、有效解決城市交通出行“最后一公里”問題、緩解城市交通擁堵、構建綠色出行體系等方面發揮了積極作用。
國家層面對共享單車的肯定和支持是明確的，2017年國家發展改革委等8部門的《關于促進分享經濟發展的指導性意見》明確提出，分享經濟（即共享經濟）“有利于提高資源利用效率和經濟發展質量”。共享單車是典型的共享經濟，通過互聯網平臺進行資源的優化配置，實現共享單車更低成本、更高效率使用。交通運輸部等10部門《關于鼓勵和規范互聯網租賃自行車發展的指導意見》也對這一點予以明確，“互聯網租賃自行車（俗稱‘共享單車’）是移動互聯網和租賃自行車融合發展的新型服務模式，是分享經濟的典型業態”。從以下三個具體方面來看，共享單車都是節約了公共資源，而不是占用或者浪費了公共資源。
第一，共享單車是資源集約利用的良好示范。用戶可以通過互聯網平臺對共享單車進行租賃使用，每臺車輛每天的使用效率大幅提高，一般區域能達到每日3—5次，熱門區域達到5—8次，而用戶不需要再購買自己的車輛。因此，共享單車實現了車輛所有權和使用權的有效分離，促進了社會資源最大化集約利用，符合綠色出行先進理念，為實現碳達峰碳中和作出積極貢獻。
第二，共享單車很大程度上替代了過去的公共自行車，大大節省了公共財政支出。以往很多城市要耗費上百萬甚至數千萬元來提供和維護公共自行車。盡管共享單車的停放管理需要政府投入一定的資源和人力，但與以往為公共自行車所付出的龐大財政支出相比，這一投入仍然很低。對于人民群眾而言，相較于共享單車的使用便利，免費的公共自行車“不香了”，在共享單車出現后，絕大多數地方都關閉了公共自行車業務，由此節省的財政支出正是節約公共資源的最佳印證。
第三，共享單車顯著優化了交通出行效率，為城市交通注入新活力。對普通群眾而言，中短距離尤其是3公里范圍內的出行，騎行共享單車是既方便又實惠的交通方式。大數據顯示，多數用戶騎行距離較短，1公里以內占比高達40%至60%，1—3公里區間占比在30%至50%之間。共享電單車的覆蓋范圍則更大，騎行距離在3—8公里，適合中長距離出行。共享單車已然成為對公交、地鐵等交通方式的有益補充。
二、對共享單車進入本地市場可以設置特許經營嗎？
實踐中，有些地方對共享單車設置特許經營，通過招標、拍賣等形式確定特許經營者，缺乏法律依據。特許經營屬于行政許可的特殊類型，采取這類行政許可，必須符合《中華人民共和國行政許可法》關于行政許可設定的有關規定，即必須有法律、行政法規依據，暫無中央立法的，地方可以通過地方性法規設定行政許可，或者通過地方政府規章設定臨時性許可。
國家發展改革委等部門出臺《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》，對特許經營適用的領域、條件進行了明確規定。基礎設施和公用事業特許經營的本質，是依照職責或資源占有情況，本應由政府向社會公眾提供的公共產品或公共服務，如給排水、供熱、供氣、高速公路等，由于政府預算不足或者管理能力有限，引進企業與政府合作，投資建設運營此類項目，向公眾收取保本微利的合理費用，通過拉長運營期，使企業能夠收回成本并獲得微小但穩定的盈利，政府得以履行職責且以較少的投入向公眾提供公共產品或服務，社會公眾得以通過繳納低廉的價格獲得較高質量的公共產品或服務，實現各方共贏的目的。因此，基礎設施和公用事業特許經營通常具有規模大、周期長、投資高、具有一定的技術門檻、通常由于對用戶規模和穩定性有需求因而多發生在自然壟斷領域等特征。共享單車本身是一個開放市場，競爭充分，商業運營成熟，盈利規模可觀，技術門檻低，項目內容主要是投資運營，并無建設階段和到期移交環節，并不符合《基礎設施和公用事業特許經營》對特許經營的特征界定。此外，有些地方指派特定企業在本地運營共享單車，如指定本地公交集團運營再轉包給共享單車企業，也屬于變相設置行政許可、違法限制市場準入。換言之，在法律、行政法規、地方性法規、地方政府規章沒有明確將其設定為行政許可事項的情況下，任何經營主體均可自主進入市場并開展該商業活動。
如果有地方性法規或者地方政府規章對此類行政許可作出規定，地方政府則應通過競爭性方式選拔經營主體進入市場，但不能按照“價高者得”原則確定，更不能采取競價拍賣形式，對該行政許可事項進行變相收費，這樣做的結果只會推高市場運行成本，與企業爭利，最后轉嫁為民生負擔。
三、對共享單車可以收取城市道路占用費嗎？
有的地方政府認為共享單車在城市道路上運營，就想收取城市道路占用費，其實是對法律的錯誤理解。
根據《城市道路管理條例》第三十七條第一款規定，任何單位或個人占用或挖掘由市政工程行政主管部門管理的城市道路時，必須事先獲得市政工程行政主管部門和公安交通管理部門的批準，并應按照規定交納城市道路占用費或城市道路挖掘修復費。《城市道路占用挖掘收費管理辦法》（建設部、財政部、國家物價局建城〔1993〕410號）第四條規定：“因特殊需要必須臨時占用道路興建各種建筑物、構筑物、基建施工、堆物堆料、停放車輛、搭建棚亭、擺設攤點、設置廣告標志或其他臨時占道的單位和個人，必須交納占道費。因施工、搶修地下管線或其他情況需要挖掘道路的單位和個人，必須繳納道路挖掘修復費。市政工程施工和養護維修作業、企業廠區內自用道路不屬于本辦法收費范圍。”《財政部、國家發展改革委關于重新發布中央管理的住房城鄉建設部門行政事業性收費項目的通知》（財稅〔2015〕68號）也是針對上述收費的規定。因此，城市道路占用費的收取源于“占用或挖掘市政工程行政主管部門管理的城市道路”的行為，特指因特殊需求而進行的臨時占道。共享單車的騎行與停放，與個體自行車或電動自行車的使用行為無異，屬于對城市道路的合理使用，不屬于現有規定中城市道路占用范疇之列。
地方政府對共享單車收取城市道路占用費的思想根源，是沒有從大局上認識到共享單車對于便利人民群眾出行、避免政府親自下場提供相關服務的積極意義，只算了市容管理的小賬，沒有算民生服務的大賬。按照市場規律，政府對企業的收費最終都會轉嫁給消費者。地方政府如果能從便利民眾出行、減輕民生負擔的角度來思考問題，就不會千方百計甚至強立名目地向共享單車企業收取各種費用。
四、對共享單車可以收取占道經營費嗎？
有的地方政府認為共享單車屬于占道經營，因此應當收取占道經營費，這也是一種錯誤的理解和做法。
占道經營，一般意義上來講是指流動設攤行為，即攤販占用城市道路、廣場、公園等公共空間，進行擺攤銷售或者流動銷售的行為。對流動設攤進行管理的法律依據主要有兩個層次，行政法規層面是國務院出臺的《無證無照經營查處辦法》；地方性法規層面是地方關于市容環境衛生管理的規定，比如有地方性法規規定：任何單位和個人不得擅自占用城市道路、人行過街橋、人行地下過街通道及其他公共場所堆物堆料、擺攤設點，影響市容環境衛生。上述規定均未提及對共享單車收取占道經營費。
行政收費必須依法開展，地方政府沒有法律、行政法規或地方性法規依據不得隨意設定收費項目。當前各地關于占道經營及共享單車管理的規范性文件效力層級普遍較低，以此為依據收取占道經營費、公共資源占用費、垃圾清運費或者以“出租城市街面道路”為名收取租金等都屬于違法行為。
共享單車用戶在道路正常騎行、在指定區域停放，屬于公共資源的合理使用，如果對共享單車開征道路占用費，那么企業擁有的機動車上街“跑業務”、物流公司車輛運輸貨物、快遞小哥送快遞、外賣小哥送外賣等行為是否也屬于占道經營？是否也要收費？對于何為占道經營、是否收費，只能是由法律、行政法規或地方性法規作出規定，需要充分論證，不能僅靠有關部門拍腦袋決定，更不能針對共享單車企業搞選擇性執法。
值得重視的是，地方政府對共享單車企業的收費行為，影響的不僅僅是被收費企業，而是對整個共享單車行業乃至廣大消費者都會產生連鎖反應。運營成本是企業維持共享單車正常運轉的關鍵考量，政府對共享單車收費將抬高行業運行成本、推高租賃價格，最終將是消費者“默默扛下所有”。共享單車的受眾主要是年輕人群和城市工薪階層，民生無小事，對人民群眾生產生活產生直接影響的收費行為，要于法有據，要慎之又慎。
五、對共享單車應該如何管理？
共享單車是在互聯網、大數據等新技術背景下成長起來的新業態，如何做到依法治理、科學管理，對地方政府的治理能力和水平提出了較大考驗。地方政府可以通過制度創新與技術賦能，持續提升共享出行安全、便利水平，為城市綠色交通發展提供更智慧的解決方案。
首先，地方政府可以綜合考慮居民出行需求、城市空間容量、經營主體服務能力和水平等當地實際情況，決定是否對共享單車實施總量控制。實行總量控制的，共享單車投放上限的設置依據應符合《中華人民共和國行政許可法》規定的法律位階要求，可以是地方性法規，也可以是地方政府規章。
其次，地方政府如果對共享單車實施數量管控，可以積極運用人工智能、大數據等技術手段提升共享單車運營監管的智慧化水平，依法依規對企業運營服務能力、實際運營狀況等展開動態監測，依據監測結果對不同企業投放份額分配實施動態調整，避免形成少數特定企業長期壟斷局面。
最后，對于共享單車停放問題，以及所伴隨的騎行安全、電池安全等其他問題，地方政府都可以通過積極引導、企業負責、社會協同、公眾參與的多元共治模式實現系統性解決。例如，可以在地鐵站口、公交換乘車站、火車站、商業區等人流密集區域精準規劃非機動車停車區域；通過地方立法、行政協議等多種手段，壓實企業運維責任，要求企業達到共享單車安全質量標準、采用高精度衛星定位、電子圍欄等技術更加精細化管理車輛、對停放失序現象快速響應及時清運等。
（轉自國家發展改革委）
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