樟樹市農村宅基地制度改革試點和規范管理

三年行動方案（2022-2024年）

為深入貫徹落實國家、省、市關于農村宅基地制度改革和規范管理的工作部署，切實做好我市農村宅基地制度改革試點和規范管理（以下簡稱“宅改”），根據《農業農村部辦公廳關于印發〈農村宅基地制度改革試點工作指引〉的通知》（農辦經〔2020〕8號）和《中共江西省委辦公廳 江西省人民政府辦公廳關于印發<江西省農村宅基地制度改革試點和規范管理三年行動方案（2022-2024年）>的通知》（贛辦發〔2022〕12號）要求，結合樟樹市實際，制定本行動方案。

一、總體要求

（一）指導思想

以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，認真貫徹黨的十九大和十九屆歷次全會精神，按照“強基礎、嚴規范、分類推、建體系、促改革”的工作思路，以處理好農民和土地的關系為主線，以保障農民基本居住權為前提，以完善農村宅基地制度體系為重點，堅持目標和問題導向，因地制宜、分類實施、穩慎推進，夯實工作基礎，理順管理職責，加強制度建設，積極探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”的路徑和辦法，為建立“依法取得、節約利用、權屬清晰、權能完整、流轉有序、管理規范”的農村宅基地制度體系提供樟樹實踐經驗。

（二）基本原則

1.堅持穩慎推進，“三權分置”。嚴守土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損“三條底線”，先立后破、慎之又慎、實之又實，切忌急躁冒進。積極探索宅基地所有權、資格權和使用權“三權分置”的有效實現形式。

2.堅持黨建引領，農民主體。加強黨的領導，提升基層黨組織凝聚力戰斗力，充分發揮廣大黨員先鋒模范作用。堅持人民至上，尊重農民意愿，公平公正公開，保障農民知情權、參與權、表達權和監督權。發揮農民集體自主協商作用，實現好、維護好、發展好農民權益。

3.堅持問題導向，分類指導。聚焦農村宅基地制度機制的主要問題和深層次矛盾，堅持制度設計和基層創新相結合，因地制宜不搞“一刀切”，立足本地資源稟賦，綜合利用相關要素，分類探索多種方法路徑，力爭在重點領域和關鍵環節取得突破。

4.堅持規劃先行，統籌推進。強化村莊規劃先行，以規劃引導村莊建設和經濟社會發展，“宅改”一村，整治一村，美化一村。堅持“宅改”與亂占耕地建房專項整治、農村人居環境整治和鄉村產業發展等工作集成推進，提高改革系統性和有效性。

（三）目標任務

我市重點是做實“四項基礎”工作，率先在理順管理體制、完善審批制度、建立健全執法體系、推動盤活閑置宅基地等方面出典型、出經驗。到2024年底，全市農村宅基地審批監管制度機制、管理機構隊伍、各地各單位綜合執法體系基本健全，宅基地規范管理水平得到較大提升，探索出具有樟樹特色的農村宅基地“三權分置”實現形式和改革成果，推動農村宅基地制度更加健全、權益更有保障、利用更加有效、管理更加規范，努力打造“宅改”“樟樹樣本”。

二、重點工作

圍繞“一戶一宅、戶有所居”，保障農民基本居住權，完善宅基地管理制度體系，探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，重點圍繞“三探索、兩健全、兩完善、四基礎”等11個方面穩慎推進。

（一）完善宅基地集體所有權行使機制

發揮村黨組織領導下的農村集體經濟組織作用，農村集體經濟組織不健全的地方，在“宅改”期間注重發揮村民委員會和村民小組作用，明確權利義務，建立激勵機制，健全宅基地管理制度，規范宅基地管理行為。探索農村集體經濟組織依法履行宅基地規劃、分配、調整等職責的具體路徑和方法。完善村民會議（村民代表會議）討論決定宅基地重大事項的程序，健全矛盾糾紛調解機制。〔責任單位：市農業農村局、各鄉鎮（街道）〕

（二）探索宅基地農戶資格權保障機制

在做好農村集體經濟組織成員身份確認工作的基礎上，積極開展農村宅基地資格權人認定和登記工作，著力解決農戶宅基地資格權認定“無標準”的問題。按照“一戶一宅、限定面積”的原則，細化以農戶為單位分配取得、保留和重獲宅基地的具體條件和實施辦法。探索通過分配宅基地之外的其他方式實現宅基地資格權的多種路徑。〔責任單位：市農業農村局、各鄉鎮（街道）〕

（三）探索宅基地自愿有償退出機制

允許進城落戶農民依法自愿有償退出農村宅基地，研究制定農民自愿申請、有償退出宅基地的實施辦法和補償政策。建立健全退出宅基地價格評估和補償機制。對退出的宅基地開展有序整治利用，按照國家統一部署審慎穩妥推進農村集體經營性建設用地入市。確保騰退的集體建設用地指標首先用于本地農民建房、鄉村產業發展、農村公共設施和公益事業建設用地需要。〔責任單位：市農業農村局、市自然資源局、各鄉鎮（街道）〕

（四）探索宅基地有償使用制度

重點對歷史上形成的“一戶多宅”和超標準宅基地，非本集體經濟組織成員通過繼承農房或其他合法方式占用的宅基地，探索由農村集體經濟組織主導實施的有償使用制度。各地各單位明確有償使用的原則意見，指導農村集體經濟組織（村民委員會或村民小組）結合本地實際，研究制定宅基地有償使用費收取、管理、使用和監督的具體辦法。農村集體在提供宅基地基礎設施建設服務基礎上，可適當探索宅基地有償選位。〔責任單位：市農業農村局、市自然資源局、各鄉鎮（街道）〕

（五）健全宅基地收益分配機制

建立健全宅基地征收、流轉、退出、經營等收益主要由農民獲得的保障機制。對宅基地有償使用、有償退出、使用權流轉后集體取得收益部分，作為村集體土地增值收益納入農村集體資產統一管理。通過村規民約、民主協商等有效形式，制定集體經濟組織成員普遍認可的宅基地收益分配實施辦法，自覺接受審計監督和政府監管，確保收益分配公開透明、有章可循，實現集體經濟組織成員長期分享宅基地增值收益。〔責任單位：市農業農村局、各鄉鎮（街道）〕

（六）完善宅基地審批制度

堅持村級初審、鄉級審批、縣級監管的原則。鄉鎮政府切實履行宅基地審批主責，結合“最多跑一次”改革，按照“多審合一”要求，理順審批職責。建立農村宅基地和農房建設聯審聯辦制度，制定完善具體實施辦法和辦事指南，方便群眾辦事。建立健全審批臺賬報送制度，鄉鎮政府及時將審批情況報市農業農村、自然資源、住房和城鄉建設及林業部門備案。涉及占用農用地的，縣級人民政府辦理農用地轉用審批手續，其中占用林地的，辦理長期使用林地手續。〔責任單位：市農業農村局、市自然資源局、市住房和城鄉建設局、市林業局、各鄉鎮（街道）〕

（七）健全宅基地監管機制

建立健全集體宅基地管理情況的監督機制。整合資源，加快構建農村宅基地管理體制。明確承擔宅基地管理職責的機構，加強人才隊伍建設，賦予村級協管責任，依托村級網格員組建村級宅基地協管員隊伍。強化鄉鎮綜合執法隊伍，完善執法手段，切實承擔起宅基地和農房建設相關執法職責，加強宅基地和農房建設全程監管，制定完善農房建設施工標準和安全規范。加強農房質量和風貌管控，鼓勵在農房建設中優先采用通用圖集，在依法合規的前提下，探索建立新建、改擴建農房帶圖審批監管制度。按照權責一致原則，通過建立審批報備、核查等制度，強化市對鄉（鎮）政府宅基地管理的監督。注重數字賦能，推動宅基地數字化審核審批監管。〔責任單位：市農業農村局、市自然資源局、市住房和城鄉建設局、各鄉鎮（街道）〕

（八）摸清農村宅基地底數

建立完善宅基地統計調查制度。在充分共享國土空間規劃（土地利用總體規劃）、村莊規劃、第三次全國國土調查、土地利用變更調查、房地一體的宅基地使用權確權登記頒證等成果資料的基礎上，按照統一的技術規程，運用遙感、航測等信息化手段，全面摸清農村宅基地數量、布局、權屬、利用狀況等基礎信息，建立健全包含宅基地權屬、審批、使用、流轉等信息在內的農村宅基地數據庫，并及時更新完善，積極探索智慧“宅改”平臺建設。〔責任單位：市農業農村局、市自然資源局、各鄉鎮（街道）〕

（九）科學編制村莊規劃

堅持規劃先行，在農民積極參與前提下，按需有序保質保量做實“多規合一”實用性村莊規劃，優先完成“宅改”試點村村莊規劃，力爭三年時間完成應編類村莊規劃編制工作。探索建立規劃“留白”機制，指導和監督農民嚴格按規劃開展農房建設。健全農民建房新增建設用地規劃和計劃指標保障機制，保障農民建房用地需求。提升村莊村容村貌，加大傳統村落、歷史建筑、特色民居和不可移動歷史文物保護的力度，保留鄉村景觀風貌。涉及傳統村落和不可移動文物的項目應符合相關法律法規規定和傳統村落保護發展規劃，住房和城鄉建設、文化和旅游部門應當參與。〔責任單位：市自然資源局、市住房和城鄉建設局、市農業農村局、市文廣新旅局、各鄉鎮（街道）〕

（十）妥善處置歷史遺留問題

根據國家、省、市相關法律法規和政策規定，對歷史上形成的“一戶多宅”、宅基地面積超標、非集體經濟組織成員占用宅基地等歷史遺留問題，在充分尊重農村集體經濟組織和農民意見的基礎上，區分不同時期、不同情形，采用不同方法，研究制定妥當的處置辦法，細化相應的化解措施，結合相關工作妥善處理宅基地歷史遺留問題。〔責任單位：市農業農村局、市自然資源局、各鄉鎮（街道）〕

（十一）做好宅基地使用權確權登記頒證工作

規范農村房地一體日常登記。在完成農村房地一體登記基礎上，建立和完善農村房地一體確權登記數據庫。推進不動產登記窗口向鄉（鎮）延伸，推行鄉村房地一體不動產登記“一窗綜合受理”，讓農民辦理日常房地一體不動產登記更加便捷。推進農村房地一體確權登記成果實時更新。強化農村房地一體確權登記發證成果在農村管理中的應用。切實保障婦女及其他成員的共有權利。對在確權登記中發生矛盾或提出異議，應按有關確權的程序進行化解或明晰。〔責任單位：市自然資源局、市農業農村局、各鄉鎮（街道）〕

三、實施步驟

（一）準備部署階段（2022年1月—5月）

研究制定三年行動實施方案和年度工作計劃，經市委、市政府審定，報省“宅改辦”備案。各地各單位要明確承擔宅基地管理職責的機構，落實人員編制，配足配強人員，保障工作經費。建立健全宅基地管理工作隊伍，開展業務培訓，提高隊伍素質。研究制定宅基地審批和監管試行制度及農戶宅基地資格權認定暫行辦法，根據“宅改”目標任務制定配套的政策制度。

（二）先行先試階段（2022年6月—12月）

在夯實調查摸底、科學編制村莊規劃、歷史遺留問題查清分類、確權登記頒證等“四項基礎”工作的同時，明確各地各單位宅基地執法巡查機構及村級協管工作，強化執法手段，保證“宅改”依法有序推進。要堅持黨建引領，加強鄉村基層組織建設，充分尊重農民意愿，發揮村民自治組織民主調解促“宅改”的積極作用。要指導各鄉鎮因地制宜制定“宅改”工作流程（操作指南）、相關暫行辦法和實施細則，在每個鄉鎮精心選擇選2個行政村開展試點。

（三）壓茬推進階段（2022年7月—2023年12月）

持續推進宅基地調查摸底和數據更新系統化、村莊規劃編制可視化、歷史遺留問題處理分類化、確權登記頒證憑證化。以鄉鎮為單位，原則上分3個批次選擇若干村莊，每批次為期6個月，前后銜接、壓茬推進。同時，在總結完善前期試點工作經驗和制度機制的基礎上，按照修訂完善的“宅改”流程（操作指南）壓茬推進，把“宅改”全面持續引向深入，促進改革措施相繼落地，基本確立宅基地分配、流轉、退出、使用、審批和監管制度體系的主體框架。

（四）完善提升階段（2023年1月—2024年9月）

各批次“宅改”任務基本完成后，按照實施方案所定“宅改”目標，分批次開展“回頭看”鞏固提升專項行動，第一批次于2023年1-6月、第二批次于2023年7-12月、第三批次于2024年1-9月集中進行，重點是查漏補缺、整改完善、鞏固提升，固化改革成果。通過鞏固提升專項行動，宅基地規范管理基本到位、宅基地使用和農民建房審批監管基本到位。

（五）考核評估階段（2024年10月—2024年12月）

根據國家和省考核評估有關要求，結合實際制定考核評估辦法。原則上每年開展兩次考核（督查）評估，年中督查評估重點查問題看進度評效果；年終考核評價既要考核相關改革配套政策制度出臺和落實情況，又要評估改革總體成效，挖掘總結經驗。每年要形成年中、年度工作報告和批次評估報告，2024年底前要形成全面系統的總結報告。

四、保障措施

（一）強化組織領導

成立以市委書記、市政府市長擔任組長的工作領導小組，構建黨政主要領導主抓推進、有關部門協同配合的工作機制，建立健全五級書記共抓“宅改”的責任機制，形成“市縣主導、鄉鎮主責、村級主體”的工作格局。壓實工作責任，對照重點任務，將責任分工細化到部門、鄉鎮和村組，落實到具體責任人；明確鄉鎮宅基地審批、監管和執法全過程服務管理“清單”。加強黨建引領，充分發揮農村基層黨組織領導作用，引導黨員群眾積極支持、參與“宅改”工作。組建工作專班，建立健全農業農村、自然資源、住建、公安等部門協同、定期會商、信息共享機制，形成齊抓共管“宅改”的合力。

（二）強化制度保障

因地制宜，加強制度建設，確保改革有序推進。市級重點出臺宅基地集體所有權行使、資格權認定及分戶界定、使用權流轉等改革實施方案。鄉鎮和村級制定細化宅基地審批管理、執法巡查和農村集體經濟組織（村民事務理事會）工作機制等操作細則。堅持先立后破，先行先試，邊改邊完善，探索一批“可復制、能推廣、利修法、惠群眾、顯成效”的新鮮經驗。

(三)強化政策扶持

加強資金統籌，籌措專項資金，嚴格資金管理，支持保障“宅改”工作推進，市財政安排資金1000萬元用于保障農村宅基地改革工作，建立農村宅基地管理信息平臺。強化城鄉建設用地增減掛鉤政策扶持，通過宅基地規劃整治增加用地指標，支持“宅改”順利實施。優化金融服務，促進金融資源和農村土地資產有機銜接，發揮金融服務效能，盤活利用農村閑置宅基地和閑置農房，為“宅改”提供金融支持。加強政策集成，堅持把“宅改”試點與鄉村治理、村莊規劃、新農村建設、鄉村產業發展、壯大集體經濟、村莊環境整治、異地搬遷和鞏固拓展脫貧攻堅成果等工作結合起來，集成涉農政策資源系統推進，擴大農村“宅改”的社會效應。

（四）強化輿情管控

加強改革風險防控，制定風險防控預案，強化線上線下輿情監測管控，增強對潛在風險點的預測能力。加強正確輿論引導，充分尊重農民群眾作為“宅改”的主體地位，保持渠道暢通，充分保障農民的知情權、參與權、表達權和監督權，引導好、反映好農民合理訴求。建立線上線下聯動的矛盾風險排查處置機制，切實提高應對網絡輿情和突發群體性事件應急處置能力。要堅決做到“三個不得、兩個不能、一個嚴格禁止”?！叭齻€不得”，就是不得以買賣宅基地為出發點，不得以退出宅基地使用權作為農民進城落戶的條件，不得強迫農民“上樓”，嚴格控制整村撤并。“兩個不能”，就是城里人到農村買宅基地這個口子不能開，按規劃嚴格實行土地用途管制這個原則不能突破。“一個嚴格禁止”，就是嚴格禁止下鄉利用農村宅基地建別墅大院和私人會館。嚴格落實農村亂占耕地建房“八不準”要求，依法開展農村違法違規建房專項整治。

（五）強化培訓宣傳

組織分級分類培訓，將“宅改”法規政策作為領導干部教育培訓內容，強化干部系統培訓，提高業務指導和工作落實水平；強化對村干部、農民代表重點“宅改”任務和政策培訓，提高“宅改”執行操作能力。實行全員宣傳動員，通過召開各級動員會、宣講會等方式，全社會發動、廣覆蓋，進行全員宣傳動員。開展多種形式宣傳，市內各媒體做好宣傳報道，全方位解讀政策舉措，多維度推介典型經驗。加強輿論引導，編印政策手冊、問題解答、明白紙等宣傳資料，充分利用報紙、網絡、短信、微信等手段，正確引導農民群眾轉變觀念，積極支持和參與“宅改”。

（六）強化督導考核

建立健全工作推進機制，強化工作調度、督查、評估、通報、約談、考核、獎懲。加強情況調度，通過編發簡報、報送信息等方式，反映工作成效和存在的問題，及時發現和總結提煉好經驗、好做法。加強督查指導，定期組織開展工作檢查，落實領導、部門、鄉鎮、村組掛點幫扶，指導幫助基層抓好“宅改”。加強政策咨詢，引入專家智庫，成立改革試點專家組，發揮專家的政策咨詢和指導工作。加強監督考核，發揮人大、紀檢監察等部門作用，開展經常性、針對性監督；把“宅改”試點納入高質量發展考核、實施鄉村振興戰略實績考核等有關考核體系。強化考核結果運用，對工作突出的單位和個人，予以通報表揚。加強問責約談，堅持有責必問、問責必嚴，把監督檢查、目標考核、責任追究有機結合起來，形成“宅改”的強大推動力。